Un Estado diseñado para no gastar

Ec. Fernando Romero Neira: "Un Estado diseñado para no gastar"

Por: Ec. Fernando Romero Neira
romeroneira@gmail.com


No terminamos de comprender los determinantes que subyacen a la débil capacidad de gasto del presupuesto de capital (inversión) del sector público en nuestro país y el comportamiento pareciera similar, con algunas variantes, en los tres niveles de gobierno (central, regional y local). El costo social de este aletargamiento es importante y nada despreciable si consideramos que ralentiza el cierre de brechas y reduce el impacto, de manera directa, en la lucha contra la pobreza. Además, esta debilidad en la capacidad de gasto de capital, no permite el real impulso de su efecto multiplicador en la dinámica económica nacional y local, desde la generación de empleo a todo nivel ni el necesario impulso al sector privado desde sus empresas en sus diversas escalas y sectores.

Revisando la estadística entre los años 2010 a 2017 (fuente MEF), se tiene que el presupuesto no ejecutado en gasto de capital por los tres niveles de gobierno, sumó un total de 86.9 mil millones de soles (es decir un promedio anual de 10.9 mil millones de soles), equivalente aproximadamente a algo más del doble de la brecha estimada en infraestructura a largo plazo (2016 – 2025) en agua y saneamiento o más de cinco veces la brecha para el mismo horizonte en el sector educación o 1.4 veces lo requerido para salud (a partir de información del documento “Un plan para salir de la pobreza – Plan nacional de infraestructura 2016 – 2025”. AFIN).

En el último Marco Macroeconómico Multianual se menciona el Plan de Impulso Económico 2018 – 2021 con el propósito de impulsar la economía en el corto plazo, definiendo las bases para un mejor crecimiento en el mediano plazo, entre los cinco pilares que lo sustentan está el “shock de inversión pública”, sin embargo esta no será posible en tanto no se corrijan una serie de cuellos de botella de carácter estructural, consolidados en algunos sistemas de la administración pública y retroalimentados entre sí.

Pareciera que somos un país con un Estado diseñado para no gastar o con la memoria viva de nuestra economía de aquellas décadas de finales del siglo pasado; al respecto y en la intención de tener una idea panorámica de la realidad del sector público en el tema, consideremos que la administración pública tiene once sistemas administrativos, uno de ellos es el sistema de abastecimientos, cuyo marco normativo establece un conjunto de procedimientos y plazos. Tomando como fuente a la misma OSCE en el documento “Los tiempos de un proceso de contratación” (2014), la fase de los Actos Preparatorios de un Proceso de Selección (que resume siete etapas y entre todas alrededor de veinte actividades) en la práctica dura aproximadamente algo más de dos meses, entre los motivos de esta demora están las deficiencias en la formulación de los Términos de Referencia de cada requerimiento por parte del área usuaria (normalmente órgano de línea o unidad operativa) que demanda el bien o servicio, generándose la mayoría de las veces un ir y venir del documento en mención entre esta y el área de logística por deficiencias en su formulación. La fase del proceso de selección para las licitaciones y concursos públicos, que inicia con la convocatoria y culmina con la buena pro y posterior firma de contrato (donde también se generan demoras favoreciendo finalmente al proveedor), toma en promedio 47 días hábiles (según datos de esta fuente al 2016, superior en cinco días respecto al 2014), suponiendo que las personas naturales o jurídicas que concursan no impugnen el proceso, de ser así fácilmente se pueden duplicar estos tiempos; finalmente el proceso de pago toma otros cuarenta días.

Estos plazos se hacen insufribles cuando se toma conciencia que, especialmente en los gobiernos sub-nacionales, hay preferencia por la ejecución de los proyectos de inversión (tanto en obras como en fortalecimiento) bajo la modalidad de administración directa, es decir la misma entidad contrata personal, maquinaria, realiza la compra de todos los bienes y servicios, en consecuencia se implementan decenas o cientos de procesos de selección por cada colegio, establecimiento de salud, puente o carretera que se desee construir, dependiendo de su magnitud; el drama podría evitarse si se procediera por la modalidad de ejecución indirecta o tercerización, en donde por cada caso un solo proceso resume los cientos que exige una administración directa, naturalmente para esto se requiere de una adecuada asistencia legal.

Para mencionar otro sistema (de aquellos once), está el de inversión pública, ahora con la denominación de Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – INVIERTE.PE, que al año y medio de su implementación todavía tiene pendientes algunos manuales, guías e indicadores de brechas, responsabilidad compartida con los sectores que adeudan este compromiso; situación que favorece la dilación de procesos y tiempos en las etapas propias de la pre-inversión.

Por otro lado, en el nivel sub-nacional esta falencia de indicadores sectoriales de brechas genera que los Programas Multianuales de Inversión no se puedan formular de manera adecuada e implementar en la mayoría de estos gobiernos, al margen que no se respeta  la institucionalidad de dichos Programas y están sujetos a permanentes modificaciones, quedando solamente como un listado de proyectos para los siguientes tres años.

Estas permanentes modificaciones al Programa Multianual de Inversiones, exigen sendos informes de las áreas de planeamiento y otros de presupuesto, contribuyendo con la atomización de proyectos de inversión (metas) dentro de la estructura presupuestal de capital en estos pliegos o gobiernos sub-nacionales, todo como resultado de “lobbys” o incidencias entre autoridades regionales y locales, en las relaciones de clientelismo político disfrazadas en el rostro de las demandas sociales de población sumida en pobreza. No hay que olvidar que la atomización de esta estructura presupuestal y la modalidad de ejecución por administración directa conducen a la multiplicación de procesos de concursos y licitaciones que terminan saturando y colapsando las áreas de logística con los procesos y tiempos ya mencionados, licuando cualquier posible impacto en la reducción de la pobreza.

Al azar, un claro ejemplo que resume la realidad de los gobiernos sub-nacionales, siendo más dramático en el nivel local. El gobierno regional de Cajamarca (fuente MEF) con un Presupuesto Institucional Modificado para gasto de capital (Proyectos) para el 2017 de 391.5 millones de soles, con 224 metas registradas en este presupuesto, apenas seis de estas metas (proyectos) tenían asignaciones por encima de los diez millones de soles, equivalente al 37.4% de su presupuesto, dos de ellos superaban el 40% de la ejecución financiera mientras el resto no llegó ni al 10%; al otro extremo, la mitad de aquellas metas tenían asignaciones presupuestales por debajo de los doscientos mil soles (información al cierre de ese ejercicio fiscal).

Imposible obviar el sistema de recursos humanos que suma al problema con una alta rotación o cambio de personal profesional en los gobiernos sub-nacionales, según un estudio realizado por Lazo, Rivera, Valencia (2018) el indicador de permanencia es bajo, con un promedio de dieciocho meses en los directivos, considerando que un promedio oculta extremos y es de suponer que este indicador es más drástico en los niveles operativos de la estructura organizacional. Esta alta rotación pone en riesgo la continuidad y rapidez en los procesos (como en el caso de los dos sistemas mencionados) al margen del nivel de experticia o demora en el aprendizaje de parte del nuevo personal.

Por todo lo expuesto, es importante fortalecer la sostenibilidad e impacto social de los proyectos de inversión pública para ello se debe profundizar en medidas que eviten la atomización del presupuesto de gasto de capital, limitando las modificaciones presupuestarias como las planteadas en el artículo 12° de la Ley 30518, Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2017.

Es necesario también que se normen las condiciones bajo las que se debe ejecutar un proyecto de inversión pública (infraestructura y fortalecimiento) en la modalidad de administración directa, debiendo restringirse a situaciones extremas y especiales. Esto podría plantearse en el marco de la Ley anual de Presupuesto Público o a través de iniciativas desde otras entidades, como la que se viene proponiendo desde la Contraloría General de la República (PL N° 031/2016-CG) y que lamentablemente se restringe a obras, obviando los proyectos de fortalecimiento.

Asimismo, es importante una nueva revisión de la Ley de Contrataciones para la evaluación de procedimientos y plazos, así como las condiciones para impugnaciones, situación de proveedores con “malas prácticas”, entre otros.

Respecto al sistema de inversión pública, los sectores que tienen pendientes sus guías, manuales e indicadores de brechas deben concluirlas para no obstaculizar los procesos de pre-inversión.

Finalmente, la totalidad del personal que labore en los sistemas mencionados tiene que estar debidamente capacitado y certificado en un programa autorizado por las respectivas instancias rectoras, además de garantizar una permanencia mínima, como parte de un programa de estímulo a la gestión.