Informes

Agua y saneamiento: Radiografía de un sector prioritario en el Perú

En el país, alrededor del 16 % de la población no tiene agua potable. Cerca del 35 % carece de alcantarillado. Únicamente el 62 % del desagüe captado por el total de EPS se recicla en PTAR. Los servicios de agua y saneamiento son insostenibles debido al deficiente modelo de gestión de los operadores de estos servicios, a la inapropiada institucionalidad sectorial, a la insuficiente inversión, a la falta de apoyo estatal y a la excesiva carga regulatoria. ¿Cómo cerrar las brechas de cobertura y calidad de este sector para el 2030?

Por Rudy Chávez
rchavez@stakeholders.com.pe

Según el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), en el Perú alrededor del 16 % de la población no cuenta con agua potable. Cerca del 35 % no tiene alcantarillado. Solo el 62 % del desagüe recogido por el íntegro de Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) se reutiliza en Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR). A nivel nacional, ochenta y ocho obras de agua y saneamiento equivalentes a 1714 millones de soles están paralizadas, a causa de deficiencias en la elaboración del expediente técnico (49 %), incumplimiento contractual por parte del contratista (29 %), deficiencia administrativa de la Unidad Ejecutora de Inversiones (UEI) y conflictos sociales (7 %).

En los sector urbano, el ámbito de las EPS abarca aproximadamente el 63 % de la población total (82 % de la población urbana) y el de los Municipios casi el 14 % (18 % de la población urbana). Por otro lado, en la zona rural el ámbito de los Municipios y las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) comprende el 23 % de la población total (100 % de la población rural).  Hoy por hoy la cobertura de agua potable en el sector urbano es de 88 % y en alcantarillado es de 79 %, mientras que la cobertura de agua potable en la zona rural es de 62 % y en alcantarillado es de 29 %.

¿Qué está ralentizando el cierre de las brechas de cobertura y calidad de los servicios de agua y saneamiento? En primer lugar, el modelo de gestión urbano y rural de los operadores de estos servicios, que ha demostrado tener graves falencias estructurales. En segundo lugar, la inadecuada institucionalidad sectorial, que no responde a las necesidades específicas de la población. En tercer lugar, la poca inversión para cerrar las brechas de cobertura y calidad del sector. En cuarto lugar, la falta de apoyo estatal. Finalmente, se encuentra la enorme sobrecarga normativa, que traba el despunte de la inversión.

Con la finalidad de acelerar la solución de esta problemática, el 2017 se asignó un presupuesto 72 % mayor respecto al del 2016, lo cual representó el mayor incremento presupuestal en este rubro en la última década. Asimismo, se convocó a la inversión privada para desarrollar infraestructura de producción de agua potable, ejecución de obras de Saneamiento, tratamiento de aguas residuales para reúso y aprovechamiento de residuos sólidos, y gestión de los servicios de agua y saneamiento.

A medida de esto, el Gobierno Central se trazó como metas alcanzar la cobertura universal de usuarios urbanos en el 2021 y lograr la cobertura universal de beneficiarios rurales en el 2030, intentando con ello alinearse con la Política 33 del Acuerdo Nacional (Política de Estado sobre los recursos hídricos) y el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 6: Agua limpia y saneamiento, perteneciente a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU, organización supranacional que el 28 de julio de 2010, mediante la Resolución 64/292 aprobada por su Asamblea, reconoció explícitamente el derecho humano al agua y al saneamiento.

El ODS 6 forma parte de los 17 ODS para el 2030 aprobados por los estados miembros de la ONU para poner fin a la pobreza, reducir las desigualdades y combatir el cambio climático, los cuales buscan hacer cumplir los derechos humanos y alcanzar la igualdad mediante el desarrollo sostenible en tres dimensiones: económico, social y medioambiental. En esta línea están la Política Nacional de Saneamiento, el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, el Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU), el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) y el Programa Multianual de Inversiones (PMI) 2020-2022 del Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento.

Con motivo de este escenario descrito, Stakeholders conversó con Julio Kosaka, viceministro de Construcción y Saneamiento del MVCS; Martin Jaggi, director de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) en el Perú; Rizal Bragagnini, director de Perú 2021; y Milton von Hesse, director de Videnza Consultores, con el propósito de elaborar una radiografía de un sector consagrado como un derecho constitucional, priorizado como una política de Estado y considerado como un derecho humano universal.

Priorización del Sector Agua y Saneamiento

De acuerdo con Julio Kosaka, viceministro de Construcción y Saneamiento, el Estado ha priorizado el cierre de las brechas que tiene en el Sector Agua y Saneamiento con el fin de que la promesa de mejora de la calidad de vida para el ciudadano peruano sea una realidad, motivo por el cual está creando, ampliando, mejorando y rehabilitando redes de conexión de agua potable y alcantarillado, y Plantas de Tratamiento de Agua Potable (PTAP) y PTAR, obras que incidirán directamente en un menor gasto público en el Sector Salud.

«Con una mayor cobertura y calidad de agua y saneamiento, menor será nuestro índice de anemia infantil y mejor será nuestro aporte para el cumplimiento del Plan Multisectorial de Lucha Contra la Anemia, el cual busca reducir el índice de anemia en la población infantil de 43 % a 19 % para el Bicentenario», afirmó.

Por su parte, Martin Jaggi, director de la COSUDE en el Perú, consideró que hay cuatro razones para que el país haya priorizado el cierre de sus brechas en el Sector Agua y Saneamiento: 1) su impacto positivo en la Salud Pública, 2) su incidencia en la reducción de la pobreza, 3) su contribución en la disposición de recursos hídricos de calidad y 4) su influencia en el bienestar social.

«Primero, en el Perú el costo anual asociado a la falta de acceso al agua y saneamiento equivale al 1,1 % del PBI en perjuicio de la Salud Pública. Segundo, existe una correlación entre el nivel de acceso a estos servicios y la tasa de pobreza de un determinado territorio. Tercero, su carencia origina que las aguas residuales contaminen las fuentes de aguas superficiales. Por último, su ausencia hace que la gente salga a la intemperie en su búsqueda. Son por estas razones que contar con estos servicios mejoran la Salud Pública, reducen la pobreza, elevan la calidad de los recursos hídricos e influyen en el bienestar social», explicó.

A su turno, Rizal Bragagnini, director de Perú 2021, aseguró que el Perú priorizó el cierre de sus brechas en estos servicios debido a que históricamente el Sector Agua y Saneamiento está correlacionado directamente con el desarrollo sostenible de una sociedad.

«Si uno analiza la historia del desarrollo socioeconómico del Primer Mundo, hallará una correlación directa entre el desarrollo y el acceso al agua y saneamiento. Precisamente, el 2018, en la Mesa de Acción del Objetivo 6: Agua limpia y saneamiento de la Agenda 2030 de la ONU, la cual organizó Perú 2021, se llegó a esta conclusión luego de un profunda revisión de la historia universal de este sector», argumentó.

Por otra parte, Milton von Hesse, director de Videnza Consultores, opinó que el Estado ha priorizado el cierre de sus brechas en agua y saneamiento porque los ha catalogado como servicios básicos estratégicos, los cuales inclusive están considerados como un derecho constitucional y una política de Estado por el Perú, y como un derecho humano por la ONU.

«Contar con acceso a servicios de agua y saneamiento de calidad tienen un efecto de largo plazo en el desarrollo intelectual y la productividad de la población de un país. Por un lado, hacen que un niño tenga una menor posibilidad de caer en la desnutrición crónica y la anemia, lo cual aumenta su desarrollo intelectual, y por el otro, un niño saludable y con un óptimo desarrollo intelectual tiene un impacto directo en la productividad laboral futura», indicó.

Balance del avance en el sector

Según Julio Kosaka, el MVCS viene reduciendo las brechas que tiene el Sector Agua y Saneamiento año a año, mediante su cartera de inversión pública y la promoción de la inversión privada, principalmente en las modalidades de Asociaciones Público Privadas (APP) y Obras por Impuestos (OxI).

«Como el Estado no tiene la capacidad suficiente para cerrar sus brechas en el sector solo con inversión pública, se ha visto en la necesidad de recurrir a la inversión privada, sobre todo bajo las modalidades de APP y OxI, para poder tener toda la gama de alternativas de solución con el objetivo de reducir estas brechas en el marco de un esfuerzo articulado entre el sector público y el sector privado», precisó.

Por otro lado, Martin Jaggi indicó que ha podido observar que el avance en la reducción de las brechas del sector ha sido muy positivo en el último decenio, más en agua que en saneamiento y mejor en la zona urbana que en la rural, debido a que en el área urbana el Estado puede exhibir con mayor rapidez, más impacto y menos costo la reducción de sus brechas, no siendo así en el área rural, donde el factor de la dispersión poblacional hace más lento, menos impactante y más costoso la disminución de las mismas.

«También he observado el avance en la formulación de su Política Nacional de Saneamiento, su Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021 y su normativa para una mejor gobernanza y prestación de servicios en el Sector Agua y Saneamiento. Asimismo, he visto una evolución en la institucionalización del Sistema de Diagnóstico sobre el Abastecimiento de Agua y Saneamiento Rural (DATASS), un sistema de gestión de la información que recoge la situación en agua y saneamiento de las municipalidades rurales del Perú, con la finalidad de optimizar la identificación y priorización de la inversión pública en agua y saneamiento en estas zonas del país», destacó.

Por otra parte, Rizal Bragagnini cree que el Estado está trabajando aisladamente en el Sector Agua y Saneamiento, porque no ha propiciado una plataforma de diálogo político real que involucre a todos los actores de la sociedad en el diseño de una agenda común que promueva la provisión universal de estos servicios a lo largo y ancho del Perú.

«No veo liderazgo por parte del Estado y, por lo mismo, cada actor de la sociedad ha creado su propia agenda de trabajo para el sector, propiciando que la propuesta de un actor choque con la del otro. ¡Esto está entrampando el desarrollo! Falta que el Estado coordine con todos los actores una agenda común que ponga en el centro un objetivo único de desarrollo para el sector», exhortó.

En tanto, Milton von Hesse señaló que el Estado, a nivel nacional, regional y local, ha hecho un esfuerzo financiero enorme para mejorar el acceso al agua y saneamiento, destinando por primera vez una mayor cantidad de dinero para incrementar el acceso al agua y saneamiento en el sector rural con relación al sector urbano, lo cual hizo que se pasara de 38 % a 64 % en cobertura de agua potable en el área rural y de  90 % a 94 % en el área urbana, aunque esto no es suficiente para cumplir con el ODS 6.

«El cumplimiento del ODS 6 requiere que las conexiones de agua potable y alcantarillado sean sostenibles, que las EPS funcionen ecoamigablemente y que las aguas residuales se devuelvan en óptimas condiciones a las fuentes de aguas superficiales, para lo cual se necesita cambiar el modelo de gestión de las EPS en el Perú, modelo que ha llegado a su límite. Ojo: si no se cambia este modelo por uno que contemple la eficiencia como un principio básico y que contenga un aporte del sector privado, va a ser difícil lograr el ODS 6», advirtió.

Reto para el sector

Kosaka consideró que el Estado, a través del MVCS, tiene como reto lograr una difusión correcta y pormenorizada de los beneficios que producirían la ejecución de su cartera de inversiones en el Sector Agua y Saneamiento, para que la sociedad esté informada y colabore con su cumplimiento.

«Esto hará posible conducir, controlar y comunicar la información sobre la rentabilidad social de nuestra cartera de inversión pública así como de la cartera de inversión privada en el sector, para ejecutar los proyectos que el país necesita y así lograr cumplir no solo con la Política 33 del Acuerdo Nacional, sino también con el ODS 6, que es tener cobertura universal de agua potable y alcantarillado al 100 % tanto en la zona urbana como rural», subrayó.

Por su parte, Jaggi indicó que el Perú tiene como desafío el fortalecimiento de su mecanismo de coordinación y transparencia para la supervisión y el monitoreo de las metas propuestas en la Política Nacional de Saneamiento y el Plan Nacional de Saneamiento, añadiéndole un componente de verticalidad entre cada nivel de gobierno y de horizontalidad multisectorial e intersectorial entre cada ministerio.

«Deben incorporarse unas métricas de inequidad en la formulación de las metas nacionales de la política y el plan del sector, las cuales incluyan en sus mediciones a la población urbana y rural de mayor vulnerabilidad. Además, hay una deuda en la formación profesional a nivel subnacional, tanto en una ATM (Área Técnica Municipal) como en una JASS, para la operación, supervisión y mantenimiento de los servicios», recalcó.

Por otro lado, Bragagnini aseguró que el principal reto del Estado es buscar alinear a todos los actores de la sociedad en torno a un objetivo en común en el Sector Agua y Saneamiento, porque con la desarticulación viene la confrontación y con ella el estancamiento y la involución.

«En el caso de que el Estado no empiece a asumir su rol como coordinador, ni siquiera podrá lograr que Lima llegue a cumplir con el ODS 6. En vista de ello, el sentido de urgencia es vital para articular a la sociedad en torno a una agenda en común», aseveró.

Profundizando su crítica, von Hesse hizo hincapié en la necesidad de transformar el modelo de gestión de las EPS, al que calificó de fragmentado y politizado, donde de las cuarenta y nueve EPS evaluadas por el Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS), ninguna obtuvo una calificación aprobatoria.

«El modelo de gestión de las EPS no da más para el largo plazo, requiere de su transformación en el marco de la Ley de Sociedades para que no dependan en un 100 % del subsidio público, para crear una línea de carrera anclada en la meritocracia, para determinar con criterios técnicos las tarifas de los servicios, para establecer redes de conexión en agua potable y alcantarillado, y para evitar la sobreinversión en infraestructura», declaró.

El valor del ODS 6 en la gestión del sector  

Para Kosaka, viceministro de Construcción y Saneamiento, no solo la Política 33, sino también el ODS 6 garantizan la priorización del cierre de las brechas de los servicios de agua y saneamiento para dotarle de una mejor calidad de vida al pueblo peruano, mediante la ejecución de una cartera de inversión pública y privada, y unas EPS y JASS con gestiones sostenibles.

«En el MVCS se está trabajando en una cartera de inversiones que hará posible contar con una mayor cantidad y una mejor calidad de redes de conexión de agua potable y alcantarillado, redes que serán amigables con el medioambiente con la construcción de PTAR que reutilizarán las aguas residuales y las repondran dentro de fuentes de aguas superficiales», expresó.

Por su parte, Jaggi, director de la COSUDE en el Perú, manifestó que el ODS 6 aporta un dirección global sobre cuáles son los desafíos y las metas a nivel internacional del Sector Agua y Saneamiento, promoviendo la formulación de unas políticas y metas nacionales, multisectoriales e intersectoriales que tenga como centro la búsqueda de la equidad y la inclusión de la población de mayor vulnerabilidad.

«El ODS 6 no solo fomenta la cobertura y calidad de los servicios de agua y saneamiento, sino también la gestión transfronteriza de las cuencas, ayudando a un país a identificar y priorizar las brechas en el sector que no se habían diagnosticado ni priorizado e incluyendo en esta labor al sector público, la cooperación internacional, la sociedad civil organizada, la academia y el sector privado», detalló.

A su turno, Bragagnini, director de Perú 2021, indicó que el ODS 6 debería impulsar a que el Estado haga un benchmarking regional y un diagnóstico país de sus stakeholders, con el objetivo de avanzar en la dirección correcta.

«Creo que se ha arrancado mal: no se sabe cuál es el problema central y la alternativa de solución. Recomendaría realizar un benchmarking de América Latina y un diagnóstico país de sus stakeholders, para ver cómo está el Perú en comparación con el resto de la región en el Sector Agua y Saneamiento y, a partir del diagnóstico de sus stakeholders, alinear a todos los actores alrededor de una agenda común que ponga al Perú primero. La condición está dada para poder sacar esto adelante», afirmó.

Por último, von Hesse, director de Videnza Consultores, juzgó que el ODS 6 no se van a cumplir si este solo se queda en un enunciado escrito en blanco y negro en un documento oficial, tal y como en la actualidad está sucediendo, porque no hay ningún seguimiento del cumplimiento del ODS 6.

«El compromiso con el cumplimiento del ODS 6 comenzó el 2015 y tiene como meta para el 2030 lograr el acceso universal a servicios de agua y saneamiento de calidad, con EPS con fortaleza económica, responsabilidad social (RS) y gestión ecoamigable. No obstante, el Perú aún está caminando por el camino equivocado y si no cambia de ruta, con seguridad no llegará a cumplir el ODS 6», sentenció.