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Institucionalidad en el Perú: Un edificio por rediseñar

El Perú está ubicado en el puesto 116 de 137 en Institucionalidad, según el WEF. Por otro lado, el 82 % de la población peruana no confía en el Gobierno y el 83 % cree que la corrupción está extendida en todo el sector público. Por su parte, el apoyo a la democracia, la satisfacción con la democracia y la aprobación de un Gobierno en el Perú son del 45 %, 16 % y 30 %, respectivamente.

Por Rudy Chávez
rchavez@stakeholders.com.pe

La institucionalidad en el Perú está en un nivel submarino. Según el Foro Económico Mundial (WEF, por su sigla en inglés, 2018), el Perú se ubica en el puesto 116 de 137 en Institucionalidad. Por otro lado, de acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2017), el 82 % de la población peruana no confía en el Gobierno y el 83 % cree que la corrupción está extendida en todo el sector público. Por su parte, conforme al Latinobarómetro 2017, el apoyo a la democracia, la satisfacción con la democracia y la aprobación de un Gobierno en el Perú son del 45 %, 16 % y 30 %, respectivamente.

Este escenario descrito evidencia que a pesar del gran ciclo de crecimiento económico que experimentó el Perú durante casi una década (2004-2012) —que fue impulsado principalmente por el boom de la minería, la agroexportación y la construcción—, este crecimiento no fue acompañado a la par por una mejora de su capacidad institucional, entendida esta como la facultad que tiene un Estado para poder proveer de calidad de vida a su población.

La falta de transparencia, la corrupción institucionalizada, el alto nivel de informalidad, la elevada evasión fiscal y la baja recaudación tributaria explican parcialmente este déficit de capacidad estatal. Esta brecha institucional, junto a la elevada atomización partidaria, la polarización fragmentada del sistema partidista, la subrepresentación política, la desconfianza ciudadana y la desafección política, han originado un bajo nivel de legitimidad social y un cíclico problema de gobernabilidad para la democracia peruana, representando una grave amenaza para su durabilidad en el largo plazo.

En este sentido, la relación directa que hay entre la institucionalidad y el desarrollo socioeconómico cobra mayor relevancia. Esta relación —que en su momento analizaron Ronald Coase («El problema del costo social», 1960), Douglass North (Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, 1990), Francis Fukuyama (La construcción del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, 2004) y el binomio Daron Acemoğlu-James Robinson (Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza, 2012)— establece que el diseño y el rendimiento de la institucionalidad de un Estado influyen sobre el éxito y la estabilidad de su desarrollo.

Partiendo de esta relación de causalidad —que un neoinstitucionalista podría calificar de teoría y un cuantitativista podría etiquetar de conjetura—, Javier Abugattás, presidente del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan); Percy Medina, jefe de la Misión para el Perú de IDEA Internacional; Iván Hidalgo, director académico del Instituto de Gobierno y de Gestión Pública (IGGP) de la Universidad de San Martín de Porres (USMP); y César Fuentes, director de la Maestría en Gestión Pública de la ESAN Graduate School of Business, analizan en qué estado se encuentra actualmente la institucionalidad en el Perú.

Escaneando el déficit institucional del Perú

Javier Abugattás, presidente del Ceplan, afirmó que en el Perú no solo está dañada gravemente la capacidad institucional del Estado, sino también la competitividad del sector privado y la organización de la sociedad.

«Por esta razón, ahora el Perú está ante un gran riesgo de fraccionamiento. Ha llegado la hora de enfrentar esta realidad para definir de una vez un proyecto de nación», afirmó.

Para Abugattás, no cabe duda de que una institucionalidad fuerte es vital para generar un desarrollo sostenible, pero considera que para fortalecerla primero debe reformarse un elemento que la compone: el sistema de justicia.

«El sistema judicial en el Perú apunta a cualquier lado, lo cual lo hace poco predecible, creíble y confiable. Esto incrementa el costo de seguridad para proteger la propiedad privada de una acción delincuencial. Por este motivo, se necesita urgentemente una reforma integral del sistema de justicia cuyo centro sea la búsqueda de la neutralidad, la predictibilidad y la seguridad jurídica», precisó.

Por otro lado, Percy Medina, jefe de IDEA Internacional en el Perú, dijo que, desde un punto de vista multidisciplinario, la institucionalidad en el Perú es extremadamente frágil.

«Esta debilidad institucional ha hecho que el Perú tenga un déficit en la calidad de su democracia, un periódico problema de gobernabilidad y una enorme dificultad para aplicar la ley, que en conjunto conforman una problemática vinculada con el respeto al Estado de derecho», acotó.

Medina indicó que la confianza ciudadana en el Perú también es deficitaria, precisando que, en general, el peruano no confía en el Estado ni se fía de su par.

«Esto complica la construcción conjunta de un proyecto nacional de largo aliento, generando un problema colateral para la economía, debido a que el comercio se ralentiza porque la gente no tiende a arriesgarse por el temor a ser estafada y por la carencia de un sistema de justicia de calidad», explicó.

Por su parte, Iván Hidalgo, director académico del IGGP de la USMP, manifestó que el ciclo de crecimiento económico del Perú fue acompañado de un subdesarrollo institucional.

«Lo particular de la trayectoria peruana luego del cambio de milenio ha sido el crecimiento, a la vez, del sector formal y de la economía informal, generándose una extraña combinación de crecimiento sin competitividad y débil institucionalidad», acotó.

Hidalgo aseveró que el incremento de la informalidad no solamente implica un asunto económico, sino también una expansión de la cultura de trasgresión de la ley, lo cual ha debilitado la vigencia del Estado de derecho en el Perú.

«Hay una gran parte del país en que el Estado ya ha perdido el control. En general, se ha debilitado la cultura cívica y, con ella, la institucionalidad. Por ello, la corrupción ha ganado fuerza», expresó.

Por otra parte, César Fuentes, director de la Maestría en Gestión Pública de la Escuela de Posgrado de la Universidad ESAN (UESAN), señaló que América Latina está apostando por la democracia desde la década del 80; sin embargo, la población latinoamericana está insatisfecha con su rendimiento, insatisfacción que se refleja en el alto nivel de desconfianza ciudadana.

«Esta desconfianza, aunada a la corrupción, coloca a la democracia latinoamericana en un contexto complicado para reformar la justicia, la educación y la salud», especificó.

A decir de Fuentes, en este escenario adverso recobra fuerza la tentación de caer en el populismo, el cual puede tener éxito político, aunque suponga un riesgo de pérdida del equilibrio monetario y fiscal.

«La pérdida del manejo prudente de la economía, que fue un factor crucial para el crecimiento económico latinoamericano, puede dificultar una posterior recuperación económica de la región», declaró.

La relación entre la institucionalidad y el desarrollo

Javier Abugattás cree que la institucionalidad determina en parte el desarrollo de un Estado, pero considera que este también debe tener el respaldo de un sistema integral de planeamiento estratégico para mejorar su capacidad institucional.

«En esta línea, en mayo de este año se aprobó por primera vez la Política General de Gobierno al 2021. Esta reglamentación revela la política de cada región, provincia y distrito con el propósito de fortalecer la capacidad de rectoría en un territorio megadiverso como el que tiene el Perú», destacó.

Asimismo, Abugattás subrayó que esta Política General de Gobierno exhibe en tiempo real el desarrollo regional, provincial y distrital del Perú mediante el Ceplan V.01, una aplicación informática que le ayudará a la ciudadanía a fiscalizar el desempeño de su autoridad de turno.

«Este aplicativo apoyará en la lucha contra la corrupción y en la actualización del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), contribuyendo así con la orientación de la acción del Estado», anotó.

A su turno, Percy Medina también se manifestó de acuerdo en que un Estado con una institucionalidad sólida aumenta su opción de crecimiento y desarrollo.

«Esto sucedería debido a la vigencia de la ley, el respeto por la libertad individual y la estabilidad de una política pública o un contrato privado», sostuvo.

Además, Medina dijo que una institucionalidad fuerte origina credibilidad, confianza ciudadana, legitimidad, gobernabilidad y estabilidad para la democracia en un periodo de largo plazo.

«La consolidación de la institucionalidad no solamente ayuda con el desarrollo, sino también con la supervivencia de la democracia en el futuro», recalcó.

En tanto, Iván Hidalgo expresó que ante todo hay que diferenciar crecimiento de desarrollo.

«Un país informal como el Perú, en el que prima la fuerza y no el derecho, puede crecer de forma importante, pero este crecimiento no se basará en la competitividad, sino en el aprovechamiento de alguna ventaja. Un pueblo de comercio pirata y de transporte y minería informal no crea riqueza: depreda la ya existente en el país», sentenció.

Igualmente, Hidalgo advirtió que el crecimiento peruano no es redistributivo ni tampoco sostenible, porque su estabilidad depende casi exclusivamente del vaivén del mercado internacional.

«En cualquier caso, el desarrollo implica lo contrario al perfil de free rider, es decir, el de aquella persona netamente aprovechadora. El desarrollo involucra el incremento del valor de la persona a nivel cívico y profesional como un individuo con autonomía para accionar sobre la realidad y sobre sí mismo», recalcó.

De otro lado, César Fuentes precisó que Acemoğlu y Robinson sustentan empíricamente lo que han dicho anteriormente Coase y North en economía y Francis Fukuyama en ciencia política, esto quiere decir, que la institucionalidad es la normativa creada para estructurar la interacción humana y reducir la incertidumbre en el intercambio económico.

«Una sociedad que ha estructurado su institucionalidad para que trascienda en el tiempo, es predecible y ello da pie a que concurran hacia ella la inversión de largo plazo y, por ende, el crecimiento sostenido», detalló.

De igual modo, Fuentes adujo que no existe una única receta para fortalecer la institucionalidad, que finalmente es la base para la creación de un Estado.

«El Estado es la institución que debe darle continuidad a esta institucionalidad, pero ¿cómo hacerlo? No hay una receta concreta acerca de cómo crear una institucionalidad fuerte, sabiendo anticipadamente que su resultado no es inmediato», aclaró.

El origen histórico de la precariedad institucional del Perú

Para Abugattás, el origen de la precariedad institucional del Perú es producto de una falla histórica en la que puede hallarse el germen de su fractura social, la corrupción.

«El común de la gente que investiga el origen del déficit institucional del Perú suele asociar su génesis con la escasa cultura política y la anarquía; sin embargo, como lo explicó Alfonso Quiroz en Historia de la corrupción en el Perú (2013), esta precariedad se gesta por la corrupción, la cual viene desde la Colonia», indicó.

Además, Abugattás declaró que en el Estado se ha formado una estructura criminal para robar dinero público, lo cual ha reforzado esta percepción de que se están robando el país entero.

«En la última década, el déficit de capacidad institucional del Perú ha aumentado a la par de la disponibilidad del dinero público y la corrupción. Actualmente, la burocracia ha encontrado una nueva fórmula para chuparse un presupuesto de casi 170 000 millones de soles en vez de administrarlo para mejorar la calidad de vida en el Perú», precisó.

Por su parte, Medina señaló que el agravamiento de la precariedad institucional del Perú se explica por el colapso del sistema partidista peruano, ocurrido entre el 80 y el 90.

«El Perú todavía no se ha recuperado de este desplome partidario y aún no ha logrado construir un sistema político verdaderamente representativo», acotó.

Continuando con su explicación, Medina afirmó que el Perú tiene una sociedad heterogénea difícil de representar, lo cual complica la construcción de un sistema político inclusivo.

«La sociedad peruana es compleja y ha ido cambiando mucho en la última década, cambio que no ha ido a la par de una evolución de su representación, lo cual constituye un problema no solo para la estabilidad de la democracia, sino también para el desarrollo del Perú», detalló.

A su turno, Hidalgo explicó que a pesar de que Costa Rica, Chile y Uruguay han logrado construir una institucionalidad sostenible, la mayor parte de América Latina tiene este problema de irrespeto por la ley.

«Este problema está generalizado en Latinoamérica, pero en el caso peruano hay un déficit crónico en este aspecto», lamentó.

De la misma manera, Hidalgo hizo hincapié en que Acemoğlu y Robinson explican que la institucionalidad se desarrolla conforme a la existencia de una élite política comprometida con su país.

«Por ello, parte de la comunidad científica plantea que la persistencia de la precariedad institucional en América Latina en general y en el Perú en particular tiene que ver con su tipo de colonización rentista, la cual aún no se ha podido revirar», especificó.

Por su lado, Fuentes manifestó que la raíz institucional peruana es frágil tal y como lo comprueba su historia republicana.

«El mariscal Ramón Castilla fue el primer presidente de la república en terminar su mandato en 1851 y Manuel Pardo fue elegido como el primer presidente civil en el Perú en 1872. Esta precariedad democrática, el bajo nivel de recaudación tributaria y el poco alcance de la cobertura estatal han provocado que la población aún no lo haya hecho suyo al Estado», puntualizó.

Fuentes subrayó que la interacción entre la clase política y el ciudadano solo se da en época electoral, un hecho que prácticamente hace inviable cualquier alternativa de solución.

«El sistema partidista no colabora con el fortalecimiento de la fragilidad institucional peruana. Aquí ha primado la visión de corto plazo, donde lo urgente tiene prelación sobre lo importante», aclaró.

La puerta de escape del laberinto institucional del Perú

Abugattás comentó que la solución del problema de la institucionalidad en el Perú pasa por el cumplimiento de la ley y la reforma del sistema de justicia.

«Esto contribuiría en la depuración del Estado de la mafia que está enquistada en su seno, mafia que junto a parte del empresariado han lucrado con dinero público», advirtió.

Igualmente, Abugattás cree que el sector privado debería tener un sistema de compliance que aporte efectivamente en la construcción de una cultura de la transparencia.

«Para fortalecer la institucionalidad también hace falta que el sector privado introduzca dentro de la estructura de su gobierno corporativo (GC) un sistema de compliance que colabore con la construcción de una cultura de la transparencia. Esto dificultaría que el empresariado se convierta en un agente corruptor del sector público», señaló.

Para Medina, este problema es complejo de resolver, porque necesita de una reforma del aparato estatal que simplifique su procedimiento y transparente mejor su información con la finalidad de acercar el Estado hacia el ciudadano.

«Esto también debe ir de la mano de una reforma tributaria que permita sostener un Estado eficiente, incorporando en el proceso a ese 70 % de la economía peruana que es informal», abogó.

Asimismo, Medina opinó que hay que hacer un esfuerzo por repensar un Estado proyectado para el siglo XXI, puesto que la institucionalidad en el Perú responde a un diseño cuasi decimonónico o muy del siglo XX.

«Se debe pensar todo de nuevo y aprovechar la ventaja que da el gobierno electrónico para tener una mayor transparencia, portabilidad y acceso a información relevante con el fin de reducir la desafección política de la ciudadanía y, partir de ello, convencerla de por qué resulta necesario aumentar la representación congresal per cápita, un aumento que necesariamente tiene que ir de la mano con una redefinición de cada circunscripción electoral», indicó.

Por su parte, Hidalgo está convencido de que la modernización de la economía peruana y su expansión inclusiva son un asunto de primera importancia para fortalecer la institucionalidad en el Perú.

«Un desarrollo económico inclusivo podrá aislar a la informalidad, a la par que desarrolla la restauración plena del Estado de derecho vía la lucha contra la permisividad, la corrupción y el delito, que constituirán el soporte para una nueva institucionalidad», observó.

Hidalgo señaló que esta voluntad de cambio se debe expresar en una reforma del Estado que involucre la reforma del sistema partidista, del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y del Poder Judicial.

«Esto configura una condición sine qua non para avanzar hacia un nuevo estadio como país. Este estadio debe ser claro para la población, que tiene que saber hacia dónde va», aconsejó.

A su turno, Fuentes esgrimió que lo primero que habría que hacer es que el Estado premie el desempeño de su funcionariado mediante un salario acorde al mercado.

«Además, esto debe acompañarse con la incorporación de una métrica por producto y resultado dentro de la estructura de la gestión pública», recomendó.

Por último, Fuentes arguyó que se debería desarrollar una cultura ciudadana participativa desde la escuela, lo cual exige un Estado y una reglamentación predecible.

«Satisfacer la demanda de la ciudadanía en justicia, educación y salud es una labor que trasciende una administración, de allí que se requiera para ello de una institucionalidad con predictibilidad», puntualizó.

Manuel Alcántara dijo que la estabilidad democrática depende de la gobernabilidad y esta, a su vez, está supeditada a la legalidad, la legitimidad y al rendimiento de la gestión pública (Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio, 1995). Para lograr esta estabilidad democrática de la que habla Alcántara, el Perú no solo debería reformar su institucionalidad económica, sino también su institucionalidad jurídica y política.

Con una legislación económica clara y abierta, con una reglamentación jurídica neutral y predictible, y con una normativa política inclusiva y representativa, es decir, con una auténtica e integral reforma del Estado, el Perú construiría una institucionalidad transparente y confiable, esto quiere decir, una institucionalidad generadora de gobernabilidad y estabilidad democrática. Con esta reforma estatal, quizá el Perú podría hacer realidad aquel viejo anhelo republicano que Jorge Basadre tituló, acertadamente, «La promesa de la vida peruana» (1943).