Por Stakeholders
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POR: RUBEN VALLE
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Siendo un país con una alta conflictividad social por minería, tomando en cuenta que de los 127 conflictos socio ambientales que se presentan en el país 84 [1] son correspondientes a esta actividad económica, podría sorprendernos que las primeras propuestas sistémicas e institucionales para solucionar la conflictividad social en Iberoamérica hayan surgido también acá, de la mano de la Defensoría del Pueblo.
El trabajo de esta institución y de otros organismos del Estado implicados en la fiscalización y supervisión de cualquier empresa minera y el impacto de sus operaciones tienen ya un largo precedente que tiene su base en el año 2003, y que se reforzó en el año 2012 con la creación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros y algunas capacidades más desarrolladas en mecanismos de mediación y facilitación.
Pese a las falencias y la aún poca confianza en el Estado como garante de que las actividades económicas no deterioren los ecosistemas, la forma más efectiva para la solución de estos problemas han sido los espacios diseñados para generar lazos de confianza; o, recuperarlos, en base a procesos de negociación y diálogo con las comunidades. Según información de la Defensoría del Pueblo, pese a que entre julio del 2016 y julio del 2018 se han presentado 26 nuevos casos por minería, ya se han resuelto simultáneamente 14, gracias a las mesas de diálogo instaladas. Mecanismo que, en opinión del Dr. Rolando Luque, adjunto para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo, a pesar de la crítica que hay sobre este por el tiempo que se prolonga, de momento es la forma en que se ha podido resolver el 50 % de todos los casos en el país.
Sin embargo, no podemos ampararnos únicamente en la resolución post-conflicto. Existen procedimientos administrativos y jurisdiccionales que deberían canalizar la resolución de estos antes de siquiera permitir a un yacimiento de iniciar operaciones. En ello coinciden el especialista de la defensoría y Gonzalo Delgado, director del Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad de la Universidad del Pacífico (UP), quienes resaltan alternativas como la Ley Fondo de Adelanto Social, que permitiría que en aquellos lugares o poblaciones en los que se realizará una importante inversión minera privada, el Estado pueda hacer una inversión para satisfacer las necesidades sociales a través de, por ejemplo, la creación de servicios de salud y educación, infraestructura, saneamiento y una buena administración de justicia. De esta manera, las comunidades no reclaman a las empresas extractivas algo que le corresponde al Estado, y hay unas mejores condiciones de recepción. Además si el Estado actúa de manera estratégica, puede orientar la formación profesional de estos lugares hacia sus nuevas necesidades de capital humano.
¿Cuáles son las estrategias?
Las mesas de diálogo son un instrumento destacado, ya que se constituye por la voluntad de las partes; es decir, no hay ningún mandato judicial y nada obliga a que se siga este procedimiento, y se da de forma efectiva “en la medida en que los actores estén convencidos de que esos problemas se pueden discutir de una manera informada, de una manera transparente, ir creando fórmulas de solución, imaginando opciones para salir de los problemas. En esa medida el espacio será efectivo, será legítimo”, especifica Rolando Luque.
Sin embargo, para el especialista las dimensiones del diálogo son mucho más amplias. En primer lugar, está el construir una cultura del diálogo como parte de la democratización que poco a poco vamos experimentando y que aún resiste a una fuerte cultura autoritaria. El segundo aspecto del diálogo es el que requiere ciertas capacidades y tecnología para desarrollarse y ser organizado en torno a un proceso intercultural para que pueda adaptarse a la diversidad étnica de nuestro país. “Lo inteligente es diseñar un proceso de diálogo que combine nuestras propias creencias con las creencias de los actores sociales con los que vamos a interrelacionar”, menciona Luque y agrega que se requieren habilidades personales, capacidad de organización y mantener un constante aprendizaje de instrumentos como la consulta previa para acortar las distancias en todas sus dimensiones.
Y el tercer aspecto es el referente a los 64 espacios de diálogo subutilizados que existen según nuestro marco legal: los consejos de coordinación regional, el consejo de la salud, el consejo del trabajo, los consejos hídricos, entre otros. De ser utilizados eficientemente, desahogarían la conflictividad en el país, ya que llegan a tener representación en estos los agricultores y distintas organizaciones de las comunidades. Sobre ello, Luque opina que si bien ha habido un fortalecimiento de los sistemas de prevención y gestión de conflictos, se han descuidado las reformas institucionales que permitan un estado más eficiente y presente en el territorio nacional que pueda lograr que estos espacios cumplan su función.
Dentro de los procesos de diálogo preventivo y post-conflicto, para el especialista de la Universidad del Pacífico “un elemento clave es el liderazgo y credibilidad del gobierno, no solo a nivel nacional sino a nivel regional y local”, ya que las autoridades conocen el contexto, las expectativas y ambiciones de las comunidades que lo han elegido y pueden aportar estos conocimientos. Por otro lado, son responsables de implementar los programas que beneficiarán a los locales, financiados en gran parte con las transferencias de canon y regalías mineras.
Entre las alternativas preventivas también se puede considerar el importante trabajo que asume el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace) para la evaluación de los estudios de impacto ambiental de los proyectos mineros, necesarios para que un yacimiento pueda explotarse.
Marco Tello, director de Evaluación Ambiental para Proyectos de Recursos Naturales y Productivos de dicha institución, detalla su participación en este proceso que se divide en tres etapas: “Etapa de elaboración del Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d), en la que la consultora ambiental que realice el estudio tiene que estar inscrita en el Registro Nacional de Consultoras del Senace y los evaluadores del Estado supervisan la elaboración de la línea base y orientan en las actividades de la investigación de gabinete y de campo en el acopio y generación de información según las áreas de estudio del proyecto; Presentación y Etapa de Admisibilidad, periodo en el que se verifica que el EIA-d incluya información cartográfica, requisitos legales (resumen ejecutivo, plan de participación ciudadana, poderes del representante legal, pagos, entre otros), ejecución y constancia de los mecanismos de participación ciudadana antes y durante la elaboración del estudio, que el contenido técnico esté estructurado coherentemente a los TdR aprobados previamente, y que el resumen ejecutivo esté en lenguaje sencillo sintetizando los aspectos más importantes del estudio; Etapa de Evaluación Técnica, en la que se verifica el cumplimiento de los Tdr y se evalúan los aspectos técnicos, ambientales, sociales y legales del proyecto”.
En esta última etapa el Senace puede solicitar opinión técnica vinculante o no vinculante a otras entidades del Estado y son considerados los aportes ciudadanos que se realizan sobre el proyecto durante las acciones de participación ciudadana, y en caso de alguna observación se elabora un Informe Técnico de Evaluación, para finalmente notificar sobre la aprobación del EIA-d. Para la evaluación de estos estudios se consideran indicadores como el nivel de factibilidad del proyecto minero conforme a lo establecido en los artículos 30 y 41 del Reglamento Ambiental Minero, el estado de la calidad del agua, el suelo y el impacto sobre estos elementos (aspectos físicos), las características de la flora y fauna silvestres, su estado de conservación, las características de los ecosistemas y el futuro impacto en estos (aspectos biológicos), e indicadores demográficos, sobre actividades productivas y costumbres o prácticas de las comunidades y el impacto de la minería sobre estas (aspectos sociales).
Diferentes roles, un mismo horizonte de resultados.
Los especialistas consultados provienen de 3 contextos distintos, del ámbito institucional y la academia, y nos dan alcances de cuál es el rol que cumplen para la resolución de conflictos. Para Gonzalo Delgado, desde las universidades e institutos técnicos se debe tomar el compromiso de generar conocimiento alrededor de la actividad minera, a través de debate abiertos, la investigación aplicada, la difusión abierta de sus resultados, la documentación y validación de instrumentos y casos de estudio para que los tomadores de decisión tengan la información necesaria sobre lo que resulta productivo, es replicable y no impacta negativamente en el ambiente o los grupos sociales.
Con respecto a la Defensoría, desde el mandato que sobre ellos pesa de defender derechos fundamentales y supervisar el buen funcionamiento de la administración pública y los servicios públicos, la institución vela porque en los procesos que sigue un proyecto minero para ser reconocido legalmente tanto como en su fase operativa, todas las instituciones implicadas en supervisar o autorizar permiso cumplan con sus funciones y sigan los estándares especificados en las leyes peruanas, así como están atentos a las quejas que presenten los ciudadanos sobre estos procesos.
Además, se encuentran atentos a cualquier afectación que se realice a los derechos a un ambiente sano, el derecho a la salud o el derecho a la consulta previa. En tal caso, la defensoría interviene para la salvaguarda de estos derechos. Por un lado, puede crear las condiciones para que se dé el diálogo entre las distintas partes en conflicto en transparencia e igualdad, y convencer a estas de acudir a un espacio de diálogo. Si las mismas partes lo solicitan, la defensoría puede tomar el papel de mediador o facilitador como un tercero que asume completamente la conducción del caso, elaboran las actas para garantizar la conformidad de las partes y que el acuerdo recoja efectivamente todas sus expectativas. Este rol, como indica Rolando Luque, también suele ser asumido en los últimos años por las Oficinas de diálogo de los ministerios o de la propia Presidencia del Consejo de Ministros, y en ocasiones realiza una negociación directa en representación de las comunidades.
Pero, también tienen el mandato de informar a la autoridad su obligación de cumplir las leyes nacionales y elabora recomendaciones dirigidas al estado para influenciar en cambios normativos, políticos o en la actitud. En casos graves, se investiga y se forma un caso que se presenta al Ministerio Público para liquidar las operaciones de un yacimiento por la denuncia de un hecho ilícito, o retrasar sus operaciones mediante una acción de amparo o Habeas Corpus.
Para el especialista de la Defensoría del Pueblo, la responsabilidad de la institución que representa se ve limitada por falta de fondos para desplazarse, realizar investigaciones más profundas y mantener un personal bien remunerado para cumplir a totalidad la dimensión de su trabajo, una tarea que ve prioritaria para generar la ansiada redistribución de la riqueza que conlleve al desarrollo integral del país: “Ha habido una recuperación muy importante después de una caída en los precio de los minerales a nivel internacional, estamos en 4 mil millones de soles en transferencias por la actividad minera. En el 2012 subió a 5 mil 500 millones de soles en el mejor momento del precio de los minerales. La pregunta es, ¿el Estado está organizado lo suficientemente bien para garantizar que esas cantidades significativas de dinero se transformen en beneficio para la población? Tomemos en cuenta por el momento que más del 50 % de los acuerdos que se han firmado en las actas no se han cumplido por parte del estado o las empresas”.
Una de las labores que seguramente fiscalizará la Defensoría es la del Senace, que desde su tribuna contribuye a ejercer una participación ciudadana efectiva a través de la Avanzada social, un trabajo de campo que realiza la institución para establecer un primer contacto con las poblaciones del área de impacto e identificar conflictos con los mecanismos de participación o la revisión de información.
Además, “verifica el cumplimiento de los mecanismos de participación a cargo del titular, incorporando el enfoque de género e intercultural, y promueve la articulación del Senace con la sociedad civil en aspectos relacionados a la evaluación del impacto ambiental, brindando información sobre los procesos de certificación ambiental y participación ciudadana”, señala el representante de la institución, quién hace hincapié en que estas acciones también se enmarcan dentro de los Planes de Participación Ciudadana de las empresas mineras, que definen estas poblaciones influenciadas, los grupos de interés y mecanismos de participación más adecuados. Como talleres participativos o audiencias públicas en las que las autoridades regionales son convocadas para legitimar el hacer del proyecto minero, asimismo la Dirección Regional de Energía y Minas recibe una copia digitalizada de los EIA-d para su seguimiento.
Lecciones aprendidas
Los especialistas de Senace y la Defensoría coinciden en la necesidad de enfocarse en aquellos proyectos mineros que deben estar próximos a renovar sus acuerdos o estén vinculados a la percepción de incumplimiento de compromisos, disputa por el uso de recursos y altas expectativas de la población sobre el mismo. En ese sentido, Luque, nos invita centrar la mirada en el caso de Ocuviri, en Alimayo. que representa la problemática de las cuencas hídricas y la agenda histórica de los pueblos indígenas en la Amazonía, o el de Quellaveco en Moquegua, que puede despertar inquietudes al haber pasado ya 4 años desde el último proceso de diálogo.
Delgado, por su parte, nos brinda cifras para tomar en cuenta la importancia de la percepción, no necesariamente acompañada de pruebas verificadas, ya que 66 casos del total de 199 están vinculadas a las percepciones antes mencionadas, y sólo el 15.5 % del grueso total ocurren por afectación con fuentes verificadas de repercusión negativa en la salud, vida, ambiente o economía de las personas.
Dos grandes problemáticas intrínsecamente hermanadas complejizan enormemente la resolución y prevención de conflictos socio-ambientales. Podemos hablar primero de la informalidad y la ilegalidad en la actividad minera, que representa un problema similar al del narcotráfico, ya que crea relaciones de producción y sistemas financieros alternos a los formales limitando el crecimiento económico y dificultando aún más la distribución de la riqueza, pero que generan suficientes puestos de trabajo para legitimar su presencia en zonas donde el impacto ambiental, y sobre todo la afectación a las cuencas geográficas, ha sido despiadado. Es por ello que en cifras de la Defensoría solo se reportan 2 conflictos ambientales por minería informal o ilegal.
Esto nos lleva de vuelta a la raíz de los problemas, la ausencia del Estado, su corrupción y la falta de una visión a largo plazo que imposibilita a sus ciudadanos a confiar en lo que puede hacer este por ellos. Y esta es una situación común en la realidad latinoamericana, que se evidencia hasta en países como Bolivia, que han modificado su constitución y actualmente son dirigidos por líderes que están más vinculados al campesinado y los pueblos originarios.
Para Rolando Luque es claro que los productos de la bonanza económica tienen que ser convertidos en desarrollo social a través de primariamente una correcta supervisión, fiscalización y sanción de las actividades económicas que vulneren leyes, la inversión en educación para generar el conocimiento y talento necesario que nos lleve a esta transformación, y pasos seguros y progresivos por parte del gobierno que construyan confiabilidad de cara a las poblaciones vulnerables. Uno de estos fue la derivación de facultades del Ministerio de Energía y Minas hacia el Senace, en cuanto a la evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental.
Tello comenta que desde su creación han evaluado más de mil expedientes, de los que “265 corresponden al sector minero, de los cuales 242 ya fueron evaluados y 23 se encuentran actualmente en evaluación”. Pero hay que tomar en cuenta que 149 corresponden a Instrumentos Técnicos Sustentatorios (ITS), que desde el año 2016 se ha evaluado y aprobado 12 MEIA (modificación del estudio de impacto ambiental detallado), pero que a la fecha ningún proyecto minero se ha acogido a la Certificación Ambiental Global (IntegrAmbiente), EIA-d que integra hasta 14 títulos habilitantes (permisos habilitantes) para evitar duplicidad y garantizar agilidad entre instituciones.
Para Delgado, para tender estos caminos de confianza las compañías y el estado deben difundir información y objetiva sobre los impactos en el ambiente y la salud de los proyectos mineros, desarrollar mecanismos para el seguimiento de los compromisos hechos en las mesas de diálogo y que estén a disposición de la ciudadanía, fomentar que estos proyectos empiecen con altos estándares de calidad y seguridad social y ambiental, y sobre todo: “Realizar una conexión efectiva entre las prácticas sociales corporativas de las compañías mineras y el planeamiento local concertado, y prestar atención y potenciar los recursos humanos y capacidad institucional de los gobiernos locales”. Estas acciones, para el especialista, deben ser tomadas en cuenta ahora que ya se han manifestado inquietudes y preocupación alrededor del impacto de la explotación de las reservas de Litio y Uranio halladas en Puno, y el cuidado que hay que tener con las áreas arqueológicas y las fuentes de agua cercanas al yacimiento.
El empresariado
Vanessa Chávarry, representante legal del estudio Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados, puntualiza la visión desde el sector empresarial sobre estos cambios normativos y viraje del foco político hacia el desarrollo sostenible de las actividades mineras: “Un empresario actual no puede dar la espalda a lo que hemos vivido estos 10 años previos, la cantidad de conflictos sociales en nuestro país han demostrado que solo el uso de la ley no es suficiente, como la obtención de los permisos no es suficiente para la viabilidad de un proyecto. Yo más que llamarle licencia social, porque no es simplemente un documento que se obtiene, lo planteo como un tema de viabilidad social en la medida en que la relación de una empresa con una comunidad es como cualquier relación social, a largo plazo, no significa que en base al primer vínculo establecido todo va a estar bien, sino que en tu día tú vas a tomar acciones que van a construir esa relación, donde puede haber desacuerdos, pero que brinde la suficiente confianza a las partes para poder sentarse y dialogar para solucionar estos problemas”.
Sin embargo también reclama con urgencia una participación más contundente del Estado, ya que, como mencionamos anteriormente, la empresa privada no puede asumir los déficits en infraestructura o provisión de servicios básicos que presenta el estado peruano, ni tampoco puede seguir trabajando en base a indicadores que no son alcanzables por su poca precisión, que al parecer son establecidos de esta manera por la manera segregada y desordenada en la que trabaja el estado y su actual visión cortoplacista.
